探究法国的各类行政问责制

    傅思明 博客

    2000年，法国宪法委员会主席迪马在担任外交部长期间，因涉嫌1991年从售台武器交易中收取好处费被披露后，在外界的强大压力下，被迫辞去法国宪法委员会主席的职务，并接受法庭审判。

　　法国经济、财政和工业部长埃尔维?盖马尔被揭发在巴黎黄金地段租用了一套总面积为600平方米的错层式住宅，每月租金高达1.4万欧元、完全由政府支出而在法国政坛引起震荡，于2005年2月25日向总理拉法兰提交辞呈。

　　法国现行的政治体制是由法兰西第五共和国宪法确立的，该宪法指出，普选是权力（包括立法权和行政权）的唯一渊源；在立法权和行政权分立的基础上，政府必须对议会负责；司法权必须保持独立。在此政治原则指导下，法国宪法和法律确立的行政问责制主要有以下内容。

　　议会问责

　　在法国，议会通过行使下列权力问责政府。

　　1.弹劾权。法国宪法规定，国会有权对犯有叛国罪或其他刑事罪行的总统或政府官员进行弹劾。弹劾案的提出、通过和审理的程序为：先由议会两院议员中的1/10签署提出弹劾案，并以绝对多数通过。然后，由国民议会和参议院各自选出人数相等的议员组成的特别高等法院对弹劾案进行审理。特别高等法院由从其中选出的一人担任主席，主持法院的审理工作。被弹劾的官员经特别高等法院审理后被认为有罪的，除免除职务外，必须按刑法追究刑事责任。

　　2.不信任案表决权。法国议会还可以通过不信任案表决进行问责。法国宪法第49条第1款和第2款规定：“经内阁会议审议后，总理就政府的施政纲领或者必要时就一项总政策的声明，向国民议会承担政府责任。”“国民议会可以通过一项不信任案追究政府的责任。此项动议至少有国民议会议员十分之一的人数签署才能受理。此项不信任案提出后经过四十八小时之后，才可以进行表决。只统计对不信任案的赞成票，不信任案只有获得组成国民议会的议员过半数票才能通过。”第50条规定：“当国民议会通过不信任案，或者表示不赞同政府的施政纲领或者总政策声明的时候，总理必须向共和国总统提出政府辞职。”但如果政府认为他的纲领或政策并没有失信于民，他可以请求总统解散议会，重新进行大选。如果新选出的国民议会仍不同意政府的政策，那么国民议会必须总辞职。

　　3.质询权。法国宪法第48条规定：“每周应留一次会议，优先供议会议员提出质询和政府进行答辩。”质询的形式有书面质询和口头质询。书面质询在《政府公报》上发表后，政府应在一个月内答复并发表在该公报上。政府不得以“公共利益”为由拒绝答复。口头质询在议员提出后，由议长主席会议将其列入议事日程，然后决定时间由政府进行答复。

    司法问责

　　法国的司法问责具有独特性，表现为通过宪法委员会和行政法院两个机构、两条途径对政府行为进行问责。

　　1.宪法委员会。宪法委员会是根据法国现行宪法新设立的一个国家机构，属于法国违宪审查机关。宪法委员会的职能是：一是监督总统选举、议会两院议会选举和全民公决的合法性；二是审查法律和法令是否符合宪法。与美国司法审查不同的是，法国采取违宪审查的方式是抽象的违宪审查，即行使违宪审查权的机关审查法律、行政行为，既不以发生具体纠纷为前提，也不以利害关系人提出审查请求为要件，当宪法中规定的有违宪诉讼主体资格的国家机关或个人认为某项法律、命令违宪而请求审查时，即可进行审查。

　　2.行政法院。法国建立了完全独立于普通法院系统的行政法院系统，其重要职责之一，就是追究行政权力机关和公务员个人因行政活动失误而应承担的责任。官员的失职或以权谋私等行为，往往成为行政法的惩戒对象。如果发生重大事故，造成很大影响，则有关人员会被迫或自动下台。

　　此外，1993年法国通过了《反贪法》，并成立了跨部门的“预防贪污腐败中心”。该中心由高级法官及内政部、地方行政法庭、司法警察和税务部门的专家组成。在法国还有公共生活透明委员会、审计法院、中央廉政署等民间或官方预防职务犯罪的机构。

　　政府的内部问责

　　法国政府的内部监督主要包括层级监督和专门监督机构的监督。

　　1.层级监督，即上级对下级的监督。层级监督权的行使主要表现为：上级对下级以通报批评形式作出规定或指令；对下级行为、行动的批准、异议或矫正、撤销；对下级行为的核查、批准；以及对下级行为的替代等。在这种“上命下从”的关系中，上级对下级有绝对的权威性。

　　2.政府内部的专门监督机构主要有行政调解专员、财政监察专员、财政监察总局、内政监察总局、社会事务监察局以及反腐败斗争中央局等。其中，最具特色的是行政调解专员制度，它是在参照北欧国家的议会行政监察专员制度，于20世纪70年代设立的。行政调解专员由部长委员会任命，具有相对的独立性。行政调解专员的职权可以涉及中央和地方各部门的职能，即对这些政府机构的活动都可以行使监督权。它与行政法院对政府监督的区别是，行政法院只对政府的行为是否合法进行干涉，而行政调解专员还可以监督政府行为的适当性，并可以对政府的行为提出改进的建议。因为行政调解专员不直接接触有冤屈的公民，因此，因不良行政受害的公民必须通过议员向行政调解专员提交控告书。行政调解专员可以利用各种不同的方法调查法国的行政部门，有权要求有关部门提交所需要的各种文件材料。行政调解专员在调查后可以提出相关的建议，如果有关部门不执行他的建议，则他可以采取有关制裁性措施。

    公务员问责

　　在法国，公务员惩戒问责一般称为纪律处分，是对公务员在执行职务过程中违反应当遵守的义务而规定的一种制裁。法国公务员执行职务过程中应当遵循的义务被称为公务员的职务义务，这种义务是公务员必须遵守的。

　　1.纪律处分制裁的行为。法国1983年《国家和地方公务员一般地位法》第29条规定：公务员在公务执行中或与公务执行有关的情况中所犯的任何违法行为，应受纪律制裁。公务员必须遵守的职务义务主要包括：执行职务的义务；廉洁奉公的义务；服从上级命令的义务；遵守法律；中立义务；保守秘密义务；保持良好品格义务等。纪律处分实际上是强制公务员遵守这些职务义务的手段。

　　2.纪律处分制裁手段。在公务员违反职务义务时，在法律所规定的制裁手段中究竟应该选择哪种惩戒，由行政主管长官斟酌情况决定，但要咨询对等委员会的意见和受到行政法院的监督。根据法国在1984年通过的《法国国家公务员章程》第63条和《地方公务员地位法》第89条的规定，公务员的纪律处分的惩戒分为四类，按轻重程度排列如下：第一类，警告和申诫；第二类，从晋升人员名单中取消其晋升资格、降级、不超过15天的临时解除职务、调职；第三类，降职、临时解除职务3个月至2年；第四类，强制退休和撤职，撤职又分为两种，撤职但保留领取退休金权利以及撤职停止领取退休金权利。